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La Tribune   12/09/2020

Alors qu’un projet de loi sur les sujets de convention citoyenne pour le climat est en cours de préparation pour être déposé d’ici à fin septembre Barbara Pompili, la ministre de la Transition écologique, et Jean-Baptiste Djebbari, le ministre délégué aux Transports préparent le volet aviation du texte. Le sujet est électrique. La médiatisation qui a suivi la publication lundi dans nos colonnes de l’étude d’impact réalisée par l’administration sur la proposition de la convention citoyenne d’instaurer une écotaxe à 4,2 milliards d’euros provoque des tensions au sein des mouvements écologistes.

Réunion de concertation reportée

Censée réunir une multitude d’acteurs (membres de la convention citoyenne, compagnies aériennes, aéroports, associations professionnelles, syndicats, ONG environnementales…), la visioconférence organisée par les deux ministres ce samedi pour permettre aux membres de la convention citoyenne de présenter leurs propositions  a été décalée à mercredi prochain à la suite des protestations de Greenpeace. L’ONG a annoncé vendredi soir son refus d’y participer en raison d’une surreprésentation des acteurs du transport aérien et d’une remise des documents de travail tardive, ce dernier point étant d’ailleurs partagé par différents acteurs du secteur.

Réalisée par l’administration (en fait la direction générale de l’aviation civile, DGAC), l’étude d’impact des propositions de la convention citoyenne a été fournie à tous les participants. Les conséquences sur l’économie et l’emploi sont considérables. La seule hausse de l’écotaxe sur les billets d’avions entraînerait une hausse de près de 4 milliards d’euros, à 4,2 milliards d’euros sur la base du trafic de 2019. Ce qui engendrerait une chute de trafic de 14 à 19% au moins et 120.000 à 150.000 suppressions d’emplois directs. Une telle mesure ferait baisser les émissions de CO2 liées au transport aérien de 3,5 millions de tonnes sur la base du trafic de 2019. Pour rappel, le transport aérien génère entre 2 et 3% des émissions de CO2 au niveau mondial.

“Cette évaluation ne tient pas compte des émissions qui résulteraient du report modal sur le trafic intérieur, ni de celles induites par le choix de destinations alternatives par les touristes internationaux, ni des déplacements routiers ou ferroviaires des touristes français vers un hub extranational pour ensuite prendre l’avion”, précise l’étude.

Organiser la fin des vols intérieurs d’ici à 2025

Mais l’impact des propositions de la convention citoyenne va bien au-delà de cette écotaxe. Il y a en effet une autre mesure choc qui vise “à organiser la fin du trafic aérien d’ici à 2025 sur les lignes où il existe une alternative bas carbone satisfaisante en prix et en temps” sur un trajet d’au moins 4 heures.

Selon les services de l’Etat, une telle interdiction provoquerait la suppression de 30 liaisons aériennes intérieures de plus de 10.000 passagers annuels, y compris certaines liaisons d’aménagement du territoire actuellement financées par les pouvoirs publics pour un total de 7,4 millions de passagers par an, dont près de 50 % en correspondance. Cette mesure permettrait de supprimer 530 000 tonnes de CO2 par an.

Une interdiction des vols sur les lignes assurées également par le train en moins de 2h30, comme l’a prévu le gouvernement, entraînerait quant à elle la suppression de 8 liaisons intérieures, pour un total de 2,7 millions de passagers (dont près des 2/3 en correspondance), et des émissions de CO2 estimées à 180 000 tonnes annuellement.

Pas d’exception pour le trafic en correspondance

“Ces évaluations ne tiennent compte ni des émissions qui résulteront du report modal sur le trafic intérieur, ni de celles induites par le report du trafic international en correspondance vers des aéroports concurrents aux hubs français”, indique l’étude, qui précise que “la mesure ne conçoit pas d’exception pour les vols dont l’utilité est d’assurer la correspondance entre un aéroport de province et les hubs de Paris et de Lyon”, contrairement à ce que prévoit aujourd’hui le gouvernement, qui s’est bien gardé néanmoins de nommer les hubs.

“Cette mesure rendrait impossible les correspondances sans changer d’aéroport via ces hubs, et pourrait donc compromettre la connectivité internationale des régions ainsi que la continuité territoriale avec les collectivités d’outre- mer. Dans la mesure où les services aériens sont intégralement libéralisés au sein de l’Union européenne, cette mesure pourrait générer une fuite de trafic : les passagers en correspondance pourraient se détourner des compagnies et des aéroports français et transiter par d’autres aéroports internationaux situés à l’étranger, le plus souvent voyageant avec des compagnies étrangères, sans bénéfice environnemental, voire avec un coût environnemental supplémentaire en raison d’un trajet plus long”, fait valoir l’étude.

Autrement dit, un passager nantais souhaitant se rendre à New York préfèrera peut-être emprunter un vol de British Airways pour prendre une correspondance à Londres plutôt que le TGV pour se rendre à Roissy. Une baisse du trafic pré et post-acheminement vers les hubs qui ferait perdre la puissance du hub de Roissy obligerait son principal opérateur, Air France, à réduire la voilure sur le long-courrier.

“Du fait du trafic perdu, certaines liaisons au départ des hubs nationaux ne seraient plus économiquement viables et pourraient être interrompues. Outre une forte perte de compétitivité des acteurs aéronautiques nationaux (compagnies, aéroports, constructeurs, fournisseurs, services associés, etc.), l’emploi diminuerait au sein de ces entreprises, ainsi que localement, dans des territoires dont la connectivité serait dégradée”, explique l’étude.

Perte de 3 milliards d’euros de PIB

L’interdiction des vols en cas d’alternatives en moins de 4 heures entraînerait la perte de 70 000 emplois soutenus par le transport aérien et de l’ordre de 3 milliards d’euros de PIB.

“Si une part de cette perte d’activité se traduisait par une augmentation dans d’autres secteurs (grâce au report modal vers le fer), ce n’est pas le cas pour la perte d’activité liée aux trajets en correspondance. La moindre desserte depuis le hub de Charles-de-Gaulle pourrait conduire à une diminution des touristes, avec de fortes conséquences sur les régions qui en dépendent”, ajoute l’étude.

Et de préciser. “En raison des ruptures de charges engendrées par la mesure, les personnes handicapées ou à mobilité réduite (PHMR) en correspondance pourraient être parmi les plus pénalisées par cette évolution, en particulier lorsque les distances sont importantes entre la gare et l’aéroport de correspondance”.

Par ailleurs, une telle interdiction des vols intérieurs pourrait être inconstitutionnelle aux yeux de l’étude.

“En droit interne, le Conseil Constitutionnel pourrait estimer que l’atteinte portée à la liberté du commerce et de l’industrie par la suppression des dessertes aériennes lorsqu’il existe une alternative ferroviaire en 4h, soit trop importante par rapport au but poursuivi de protection de l’environnement”, est-il en effet écrit.

Reste à voir la règlementation européenne.

“La règlementation européenne fournit une base juridique à cette mesure, sous réserve d’un accord de la Commission européenne. La rédaction du comité légistique fonde la mesure sur l’article 20 du règlement du règlement (CE) 1008/2008 du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté. L’article 20 ménage une exception « en cas de problème grave en matière d’environnement » ; la mesure prend effet après un délai de 3 mois et est soumise à réévaluation triennale. Cet article n’ayant jamais été mis en œuvre, la position de la Commission n’est pas connue”, précise l’étude d’impact.

Interdire la construction et l’extension d’aéroports

L’interdiction de la construction de nouveaux aéroports et l’extension des aéroports existants est une autre mesure phare de la convention citoyenne. Avec la crise sans précédent que traversent les compagnies aériennes, une telle mesure n’aurait pas d’impact à court terme puisque le retour du trafic à son niveau d’avant crise n’est pas attendu avant 2024. En revanche, fait valoir l’étude d’impact, à moyen et long terme, “la mesure aura probablement un impact sur le développement du trafic des aéroports, lorsque les capacités de ceux-ci seront saturées.”

“A moyen terme, les conséquences économiques seraient notables pour les exploitants d’aéroports qui ne pourraient pas développer leurs activités, mais aussi pour les compagnies aériennes qui seraient limitées dans leur offre de services. Cette mesure aura également un impact pour les entreprises réalisant les travaux, et tous les secteurs dépendant de l’aviation. Les aérodromes constituant des outils de développement et de connexion des territoires, cette mesure pourrait avoir des conséquences socio-économiques fortes pour les territoires et leur tissu économique reposant sur le trafic aérien (tourisme, filière aéronautique, etc.)”, explique l’étude d’impact.

Et de préciser

“sur le plan environnemental, la limitation du développement du trafic s’accompagnera d’une limitation des émissions de gaz à effet de serre et des autres externalités liées aux activités aéroportuaires (pollution sonore, pollution de l’air, trafic routier, etc.). Toutefois, certains voyageurs pourraient utiliser des plateformes extranationales, ce qui ajouterait un coût carbone par rapport à une situation où l’avion aurait pu être pris sur le territoire national. Elle pourrait participer par ailleurs à lutter contre l’artificialisation des sols. La mesure empêchera dès son entrée en vigueur des projets tels que les projets d’hélistations des centres hospitaliers universitaires (CHU), ainsi que des projets au bénéfice environnemental démontré (notamment en termes de réduction des nuisances sonores) ou d’autres projets à l’intérêt socio-économique positif. Elle entre également en contradiction avec les engagements internationaux relatifs à l’aérodrome de Bâle-Mulhouse et pourrait empêcher le réaménagement de Nantes-Atlantique, sous sa forme prévue à l’issue de la concertation publique, en cas de retard dans la mise en œuvre du projet”.

Une telle mesure réduirait les émissions de CO2 annuelles du transport aérien touchant la France de 3,5 millions de tonnes sur la base du trafic de l’année 2019. Mais, “cette évaluation ne tient pas compte des émissions qui résulteraient du report modal sur le trafic intérieur, ni de celles induites par le choix de destinations alternatives par les touristes internationaux, ni des déplacements routiers ou ferroviaires des touristes français vers un hub extranational pour ensuite prendre l’avion”, explique l’étude, qui rappelle qu’une action européenne, présentée par la convention citoyenne “permettrait de limiter ce transfert des émissions du transport aérien vers d’autres pays qui ne subiraient pas cette augmentation de la fiscalité”.

“Les évolutions du système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE) vont dans ce sens. Dans le Pacte Vert présenté en 2019 par la Commission, il est ainsi prévu d’accélérer la diminution, déjà actée, du nombre de quotas d’émissions alloués à titre gratuit aux compagnies aériennes dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions (SEQE-UE). Cette évolution sur les quotas gratuits devrait intervenir suite à la révision de la partie Aviation de la Directive dédiée au SEQE-UE et la hausse des coûts qui en résultera pour les transporteurs aériens pourrait être significative (notamment pour ceux spécialisés sur le domestique et/ou l’intra- européen)”, écrit l’étude.

Compenser les émissions de CO2

Autre proposition de la convention : l’obligation de compenser intégralement les émissions de CO2 de l’ensemble des vols intérieurs dès 2021, avec une mise en œuvre de la mesure progressive pour la desserte des collectivités d’outre-mer. Pour rappel, aujourd’hui, Air France ou Easyjet compensent déjà leurs émissions.

Selon différents scénarios, la compensation pourrait concerner 2 à 5 millions de tonnes de CO2 avec un coût annuel pour les compagnies aériennes allant, selon le coût de la tonne de CO2 compensée, de 15 à 100 millions d’euros lors de la mise en œuvre du dispositif et de 25 à 150 millions d’euros à l’issue de la phase transitoire pour l’outre-mer (minoré potentiellement par l’impact induit du trafic).

“Du fait de la baisse de trafic induite par l’augmentation des prix des billets d’avion (jusqu’à 3,4 % sur les vols entre la métropole et l’outre-mer), la mesure permettra une réduction à long-terme des émissions de 15 à 90 000 tonnes de CO2 annuellement. Les fonds ainsi collectés pourraient permettre de financer des projets de captation carbone par des puits carbone dans les outre-mer et à l’étranger selon la proposition de la convention citoyenne”, explique l’étude.

En fonction de l’hypothèse du coût de la tonne de CO2 compensée, une telle mesure provoquerait entre 800 et 8500 suppressions de postes à long terme, mais des emplois pourraient être créés dans d’autres secteurs (moyens de transport concurrents lorsqu’ils existent, explique l’étude.

“Ces surcoûts pourraient conduire à une dégradation de l’offre sur certaines lignes fragiles, et donc à une perte de connectivité et d’attractivité pour les collectivités concernées. Dans la mesure où elle conduirait à une augmentation du coût d’exploitation sur les liaisons alimentant le hub de Paris-CDG, la proposition pourrait dégrader sa compétitivité”, indique l’étude, qui précise :

“Le comité légistique propose d’insérer la mesure dans la partie règlementaire du code de l’environnement au sein des dispositions relatives au marché européen d’échange de quotas UE-ETS. Néanmoins la mesure crée une obligation à la charge d’opérateurs privés intervenant dans un marché ouvert. Une telle obligation requiert l’adoption d’une disposition législative en vertu de l’article 34 de la Constitution. Au surplus, le dispositif EU-ETS n’a pas le même périmètre d’application. Dans l’hypothèse où une telle obligation serait lue par le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel comme une mesure assimilable à une taxation environnementale, la progressivité de l’application de la mesure outre-mer pourrait être remise en cause. De même, cette progressivité devrait être soumise à l’approbation de la Commission européenne au regard du régime des aides d’État. Enfin, la question de la marge de manœuvre laissée à l’État pour adopter de telles dispositions semble devoir faire l’objet d’une analyse approfondie. L’initiative, relative à la lutte contre le changement climatique appliquée aux émissions de CO2 liées au transport aérien, s’inscrit dans un domaine partagé entre l’Union européenne et ses États membres. Par ailleurs la législation européenne est en cours d’évolution pour mettre en œuvre les engagements internationaux des Etats membres (CORSIA). Il conviendra alors de s’assurer que l’objet de la proposition n’entre pas en concurrence avec cette législation européenne révisée”.

L’étude évalue également l’impact de la hausse de la taxe prévue sur le carburant de l’aviation de loisir, qui représente 200 000 tonnes de CO2 par an. Le coût de cette mesure est de l’ordre de 15,9 millions d’euros en 2021.